大江东｜长三角示范区迎新策，一体化纵深破题
巨云鹏
很多人注目长三角这个示范区。跨省域的一体化能否破题，这里或是“题眼”。
“一体化示范区的初心是生态绿色和一体化，使命是率先将生态优势转化为经济社会发展优势、率先探索从区域项目协同走向区域一体化制度创新。”
7月3日，长三角生态绿色一体化发展示范区执委会主任、上海市发改委主任马春雷在两省一市《关于支持长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展的若干政策措施》（以下称“支持政策”）发布会上，再次强调了示范区的使命——既不破行政隶属、又要打通行政边界前提下，探索出一条区域协同发展的“中国方案”。
回溯半个月前，6月18日，《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划(2019-2035年)》(以下称“示范区总规”)草案披露，在沪苏浙三地自然资源部门网站上公示，向全社会征求意见。
看来，长三角一体化发展正明显提速。
细看《支持政策》，围绕改革赋权、财政金融支持、用地保障、新基建建设、公共服务共建共享、要素流动、管理和服务创新、组织保障8个方面，出台了22条具体政策措施，惹眼的就有两省一市共同出资设立一体化示范区先行启动区财政专项资金，3年累计不少于100亿元。
真金白银，看出三地对这个示范区的重视。
《支持政策》发布现场。 示范区执委会供图
用创新经济破解生态保护和经济发展间的矛盾
在示范区总规草案中，一些数字十分引人关注。
示范区2413平方公里总面积中，建设用地总规模规划为758.8平方公里，占比控制在32%，蓝绿空间占比控制在68%。
“这个蓝绿空间比与雄安新区的蓝绿比相当，充分体现了示范区‘绿色’为底色的本源要求”，参与编制总规的中国城市规划设计研究院高级城市规划师刘迪说。
示范区还要塑造江南韵、小镇味和现代风共鸣的生活场景，形成与水乡古镇风貌相协调的“小尺度、低高度、中密度”空间感觉。
示范区“水乡客厅”示意图
示范区总规草案立足城镇村的整体形态控制，建立基准高度管控体系，提出不同类型单元的高度：先行启动区内特色小镇的新建建筑，整体高度宜控制在 30 米以内；美丽村庄新建建筑，整体高度宜控制在10米以内；活力城区的宜控制在 50 米以内。
但与此同时，示范区总规草案没有忘了发展，区内单位建设用地GDP要不低于15亿元每平方公里——这个目标，是目前青浦、吴江、嘉善两区一县单位建设用地GDP每平方公里4.8亿的三倍还多。
如此多的限制，靠什么来实现示范区发展大目标？
“搞大保护，一个地方变成自然保护区，鸟留下，人迁出来；大开发，就更不要说了，在长三角，一个开发区可能几年就建成，一个新城也用不了十来年，这两个方面我们的经验都很丰富”，马春雷很坦诚，“实事求是说，怎么把生态绿色的保护和开发建设的发展有机结合，我们破题的办法还不多，示范区就是要在这方面有所突破”。
按照示范区总规，突破的抓手在创新经济。
示范区要以低环境影响、高技术含量、高附加值、高创新能力为指向，提升面向全球集聚创新要素的能力，着重弥补先进制造业薄弱环节，优先布局战略性新兴产业与未来产业，增强产业链协同创新能力，发挥示范区区位优势和文旅资源禀赋，同时抓住服务经济发展机遇、提升现代服务业支撑水平，培育新经济、新业态。
青浦区金泽镇的华为研发中心、吴江的汾湖高新技术产业开发区、嘉善的中新嘉善现代产业园，都在讲述创新经济的新故事。
按照设想，至2035年，示范区内产业发展能级和辐射带动作用会显著提升，形成一批具有国际竞争力和话语权的龙头企业、创新品牌。全社会研究与试验发展（R&D）经费支出占地区生产总值比例达到5%，战略性新兴产业中制造业占工业总产值比重不低于60%，数字经济增加值占 GDP 比重达 80% 以上，行业能效水平达到国际国内先进水平。
这场景，令人兴奋。
多部门协商支持，破解跨区域政策制定难点
不同行政区域之间合作难，究竟难在哪？《支持政策》的出台过程或可见一斑。
在程序上，政策制定涉及的行政区划有“三级八方”，40多个相关部门主体，文件起草中，沟通层级多、协调难度大，两区一县在资金池、指标库、审批权方面有共性需求，也有差异化的诉求，起草文本的过程极富挑战。
示范区总规草案设想
“政策形成正式文本之后，提交两省一市正式征求意见，居然又收到了57条，作了那么多次的政策规划，这是我从来没经历过的”，马春雷说，以往制定政策，到正式征求意见时，一般鲜有反馈。《支持政策》都基本成型了，收到不同意见数量甚至超过政策本身数量的两倍，“这就要求执委会起草班子要有全面考量，求同存异，尽可能寻得最大公约数。”
政策出台难，也难在内容。
示范区要打破行政区经济的束缚，就要打通阻碍要素流动看不见的壁垒，形成统一高效的市场体系，通过政策一体化减少内耗性竞争，提升协同性和紧密度。《支持政策》涉及互联互通、共建共享、要素流动、管理服务创新的内容一共13条，接近三分之二，每一条的落实，都需要三地相关职能部门在实践中的保障。
其中推进专业技术任职资格和职业技能等级互认的政策明确，在两省一市已按国家规定评聘专业技术职务的人员，在示范区内跨域从事与原专技职务相同或相近工作的，无需复核或换发职称证书。对已按国家规定取得职业资格证书或职业技能等级证书的人员在示范区内就业的，不必再对技能水平重新评价。
示范区执委会认为，“由此实行人才一体化举措，能消除阻碍跨区域流动的条条框框，降低阻力因素和流动成本”，这离不开两省一市人社部门的支持。
而在探索科技创新一体化发展和激励机制上，针对目标清晰的示范区内企业共性技术需求，探索“揭榜制”科研项目立项和组织机制，支持区内企业申报三省一市科技攻关项目，推动项目驱动一体化发展。示范区内自然科学和工程技术领域的科技类社会组织可以直接向民政部门申请登记。这需要两省一市科技、民政部门来保障。
好在，职能部门也很积极。上海市科委总工程师陆敏说，上海市科委将在示范区内开展长三角科技创新券通用通兑机制的先行先试,推动示范区内企业跨区域、便利化使用长三角全域的相关科技服务，探索建立财政资金跨区域结算机制。同时，已尝试建立了和示范区三地科技部门联合攻关机制，聚焦生态环保、循环经济等领域，联合支持示范区内企业释放创新需求、开展新技术攻关与应用,为后续一市三省全域协同攻关机制设计开辟“试验田”。
两省一市共同为示范区扫除障碍
示范区内的水乡古镇。 巨云鹏摄
这次的《支持政策》，赋予一体化示范区更大的改革自主权和必要的管理权限。
党的十八大以来决策层明确的全面深化改革举措，可以在地方试点的，支持一体化示范区集中落实、率先突破、系统集成。两省一市的改革创新试点示范成果，均可在一体化示范区推广分享。根据国务院批复的《总体方案》的具体授权，明确示范区执委会享有省级项目管理权限，负责先行启动区内除国家另有规定以外的跨区域投资项目的审批、核准和备案管理，以及联合两区一县政府行使先行启动区控详规的审批权。
“这有利于提高跨域项目审批效率、加强先行启动区规划的统筹，有利于探索和示范跨域项目的管理新模式。”示范区执委会如此解读。
除了为执委会赋权，两省一市也为示范区发展破除瓶颈、扫除障碍煞费苦心。
加快示范区特别是先行启动区建设，迅速彰显集聚度和显示度，首先面临的一大问题就是土地要素制约问题。按照总规草案，两区一县建设用地规模已接近或突破“天花板”。为此，《支持政策》建立建设用地指标统筹管理机制，明确示范区建设项目用地指标由两省一市优先保障，涉及区域规划的轨道、高速公路、国道、航道、通用机场等重大基础设施项目用地指标，由省（市）以上统筹安排。
同时，按照土地节约集约利用原则，由两省一市建立建设用地指标周转机制，周转期最长不超过5年，以保障示范区重大项目实施。往常，这个年限通常是3年。
“对示范区来说，下一步最重要的工作是抓好落实，这非常有挑战性。”示范区执委会副主任、浙江省发改委副主任陈建忠说，这和省域内的政策落实完全不同，需要不断改革、创新，更需要智慧。通过进展通报、沟通协调等机制，细化政策，不断检验政策的时效性，强化协作配合，形成合力。“建立其成果集成机制，通过政策的落实为全国其他的一体化示范区政策落实贡献经验。”陈建忠说。
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